合同是政府投资项目实施、管控与追责的法律依据，其签订的规范性关系到财政资金安全、项目建设成效与工程领域廉政风险防控。近年来，审计机关在政府投资项目审计中持续关注合同管理环节，发现部分项目在合同签订阶段仍存在诸多不规范、不合规问题，成为影响投资效益提升与风险防控的短板。

一、审计揭示的合同签订环节主要问题

（一）签订程序不合规，违背法定管理要求。一是规避招投标签订合同，部分达到公开招标标准的项目，通过拆分，化整为零签订多份小额合同；或先施工，后通过虚假招标补签合同。二是背离招标实质性条款，建设单位与中标单位签订的合同在工程范围、价款、工期、质量标准、付款方式等条款上，与招标文件、中标人的投标文件及中标通知书等具有法律约束力的前置文件内容不一致，存在擅自更改计价方式、调增合同价款、缩减关键服务内容等现象，违背招投标公开公平原则。三是合同审批备案不及时，部分合同签订后未按规定履行审批、备案或必要的法律审查程序，特别是在涉及重大变更、补充协议时，规避了应有的监督审查，加大了决策风险。

（二）合同主体资格不合规，签约基础不牢固。一是签约主体与项目实施主体不一致，部分项目由建设单位内设机构、临时项目部代替法人单位签订合同，无正式授权委托手续，不具备独立民事责任承担能力。二是合同方资质不符，部分施工、监理单位超越资质等级签约，或存在挂靠、借用资质签约情况，后续易出现履约能力不足、工程质量不达标等问题。三是联合体签约不规范，联合体投标项目未在合同中明确各方权利义务、责任划分及牵头单位职责，易引发履约推诿。

（三）合同条款约定不严谨，核心内容有缺失。一是关键内容约定不明，合同中对工程范围、技术标准、材料规格等描述模糊，欠缺明确、可量化的技术参数与验收依据；计价结算条款不规范，风险范围、调价机制、结算依据约定不清，易引发结算争议。二是重要条款缺失，合同对工程变更、现场签证的程序、权限与确认时限缺乏约束，对甲供材管理、履约担保、质量保证金预留返还等环节约定不完整。三是合同双方责任约定失衡，部分合同将应由建设单位承担的政策、市场等风险转移给承包方，对建设单位逾期支付工程款、未提供施工条件等违约情形未明确罚则，甚至出现设置不合理付款条件、付款周期远超法定期限等违反法律法规的内容，显失公平。

（四）补充合同管理不规范，合同体系混乱。一是补充合同签订随意，部分项目以设计变更、现场情况变化为由，签订补充合同调整价款、工期，个别补充合同金额远超主合同约定比例，且未履行相应审批程序。二是补充合同与主合同衔接不畅，补充条款与主合同核心条款冲突，未明确补充合同与主合同不一致时以何为准，导致合同效力界定模糊。三是合同归档管理薄弱，合同正本、审批记录、重要附件及履约过程文件保管不善，未形成完整档案，导致审计核查时依据缺失，不利于监管与追溯。

二、审计建议与具体措施

（一）严守程序规范，维护招标成果。杜绝规避招标、先施工后签约等违规行为。确保合同在实质性条款上与招标投标成果一致，确需变更的，须履行决策审批程序，重大变更应视情况重新履行采购程序。

（二）强化法治意识，压实主体责任。加强对项目建设单位主要负责人及相关人员的法律法规和业务培训，牢固树立依法合规、诚实守信的契约理念。明确合同管理的责任追究机制，将成效纳入考核评价体系。

（三）细化合同条款，促进公平合理。参照行业示范文本，结合项目实际细化条款，合同内容应具体、明确。风险分配遵循公平原则和行业惯例，确保权利义务对等，明确违约责任条款和争议解决机制。

（四）健全内控体系，规范管理流程。建设单位应建全合同从签订到归档的全生命周期管理，加强对补充合同的审批管控。建立内部联审会签制度，确保法律、造价、审计等专业意见得到充分吸纳。