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强化村级内部审计监督为农村改革与发展服务
 

 

作者:种 波 来源:  时间:[2016-08-08 22:56:23] 

 

 

 

【关键词】国家审计机关、内审协会、监督指导、村级内部审计监督、基层党建、民主理财、反腐倡廉、接地气、顶层设计、财务公开、资产处置、资产收益、“三农”、精准扶贫、精准发力

【内容摘要】监督缺位,思想错位,管理不到位是当前农村基层内部普遍存在的问题。党的十八届四中全会提出的,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,其中之一就提到加强审计监督,其重大意义不言而喻。内部审计作为审计监督体系之一,特别在村级审计监督中,具有不可替代监督作用。本文就如何提高对村级内部审计监督的认识,找准自己的思想定位,发挥内部审计监督积极作用,谈了几点想法,供大家一起学习交流

一、强化村级内部审计监督是维护农村和谐稳定的重要保证

在经济新常态下,村级内部审计监督要紧紧围绕“四个全面”战略布局,正确理解和把握农业和农村“供给侧改革”的基本意涵;围绕基层党建工作,增强农村党支部的凝聚力、向心力、战斗力,发挥“审帮促”作用;围绕乡村治理,规范村民自治制度,加强对农村集体资产和财务管理,村务财务公开制度落实,发挥“紧箍咒”作用;围绕农村基层反腐倡廉工作,扎紧篱笆,看住干部手中的“印把子、笔杆子”, 用“火眼金睛”发现重大违法案件线索,勒紧缰绳,挤压权力“任性”的空间,让少数干部不能腐、不敢腐、不易腐,发挥内部审计监督在揪“蛀虫”、打“硕鼠”、拍“苍蝇”的“侦察兵”作用;围绕农村土地承包经营权流转,农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,破解农村发展瓶颈,保持农村稳定、农业增收、农民富裕,汇聚发展正能量,增添发展新动力。为此,村级审计监督要不断提高自身能力建设,倚重国家审计机关对内部审计的指导和监督作用,采取上下联动,左右联动,整合内部审计监督手段,在内审机构设置,制度建设,人员配备,计划安排方面搞好“顶层设计”,在组织实施,成果利用方面要用领导和群众听得懂、看得见的方式进行公开,也就是说要“接地气”,展现新作为。

二、强化村级内部审计监督是新常态下农村改革与发展的必然要求

一是开展村级内部审计监督是推进农村基层党建科学化管理的新内容。俗话说:帮钱,帮物,不如帮助建个“好支部”。农村基层党组织是党的组织基础,是密切联系农民群众的桥梁和纽带,在村级基层组织中起到领导核心作用。一方面,村民利益、村民的意见建议、村民的困难和诉求、村民的期盼,通过农村基层党组织反映到党的领导机关中来,有利于重大问题的科学决策,有利于协调和处理各方利益和矛盾,有利于维护农村和谐稳定,有利于对农村各项工作的统一领导;另一方面,党的路线、方针、政策,通过农村基层党组织贯彻到群众中去,变成广大农民群众的自觉行动,维护农村经济健康发展,社会和谐稳定。要让农村基层党支部真正发挥好战斗堡垒作用,村级内部审计就必须完善对基层党组织和领导班子成员审计监督机制,开展村级领导干部任期经济责任内部审计,依法监督村干部行为,防止村干部不作为、慢作为、乱作为,帮助农村基层建立一个人民群众信得过的党支部。

二是开展村级内部审计监督是保证村务、财务公开和坚持民主管理的新举措。村民委员会是国家治理体系中最基层也是最重要的组成部分。农村稳,则社会稳。农业兴,则农民富。农业和农村的发展与改革事关全局,关乎国运兴衰。在推进新农村建设中,不仅要为农村选好建好村委会领导班子,而且更重要是为村委会量身打造一套科学民主的村民自治管理制度。坚持民主决策,民主理财,民主监督,村务财务公开制度,是强化村民自治管理的重要内容。建设标准化村务财务公开栏,设立村民意见箱,成立村务财务公开监督小组,规定公开日,是强化村民自治管理的重要形式。打造阳光审计监督平台,彰显村务财务阳光管理的信心和决心,给群众一个“明白”,还干部一个“清白”,是强化村民自治管理的重要举措。因此,村级审计监督要从国家、乡村治理的角度去认识,不断更新内部审计理念,创新内部审计内容,拓展和延伸内部审计监督范围,把加大对村级内部制度审计监督,村务财务公开内容的审计监督,与当前开展的村“两委”负责人经济责任审计监督有机结合起来,扩大人民群众的知情权、参与权、监督权,加快推进基层社会治理体系建设和治理能力的全面提升。

三是开展村级内部审计监督是深化审计体制改革和实施审计全覆盖的新补充。2014年10月,《国务院关于加强审计工作的意见》中提出了审计全覆盖。李克强要求,要实现审计全覆盖,凡使用财政资金的单位和项目,都要接受审计监督。由此可见,财政资金审计的对象,不分机关事业,不分单位大小,不分公司个人,不分城市农村,不存在盲区和死角,财政花出每一分钱,将无一例外接受审计机关的监督审查。国家审计机关在开展国家扶贫资金,农业开发项目,库区移民补助,农村直补等内容审计监督时,大量的基础性调研工作在农村和农户家里,对村级内部审计监督既是考验又是机遇,因此,作为国家审计监督体系之一的村级内部审计监督,有着不可替代的补充作用。由于我国内部审计制度建立较晚,内部审计力量相对不足,内部审计事业发展不够平衡,内部审计工作质量有待提高,因此,国家审计机关要强化对内部审计工作的指导和监督,发挥国家审计机关在政策法规、专业技术方面高屋建瓴的引领作用,化解审计风险,补齐我国审计监督体系中的“短板”,促进国家重大决策部署监督落实,缩短全面建成小康社会的历史进程。

 四是开展村级内部审计监督是加大农村反腐倡廉工作力度的新助力。习近平总书记在讲话中强调,“微腐败”也可能成为“大祸害”,它损害的是老百姓切身利益,啃食的是群众获得感,挥霍的是基层群众对党的信任。因此,要推动全面从严治党向基层延伸。当前,村级干部队伍主流是好的,但也存在一些不正之风和腐败问题。有的搞雁过拔毛,挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金;有的在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要;有的高高在上,漠视群众疾苦,形式主义、官僚主义严重。相对于“远在天边”的“老虎”,群众对“近在眼前”嗡嗡乱飞的“蝇贪”感受更为真切。习近平在讲话中还曾经强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。由此看出,制度缺失多么可怕,监督缺位多么危险,预警机制多么重要。从当前农村存在的现象看,部分村的村务财务公开内容不真实,不齐全,不详细,选择性公开,群众想看到的内容、关注的问题看不到,如同“雾里看花”;个别村的议事规则和程序不科学,不规范,不完善,缺乏正当性,民主理财、村民议事、村民代表组织发挥不了应有的作用,村干部唱“独脚戏”,搞“暗箱操作”;有的村村民理事会、财务监督小组“形同虚设”,群众监督的主体力量不足,积极性不高,参与度不深,监督能力有限。以上种种问题,很容易滋生贪污腐败行为。村级内部审计监督要从反腐败斗争新形势和新任务中不断研判自己的责任和担当,发挥自身优势,加大重大违法案件线索的查处力度,发挥好内部审计监督在反腐倡廉建设和惩治腐败中的“尖兵”和“利剑”作用。加大与纪检监察及司法部门的合作力度,完善案件移送协调会商机制,形成党风廉政建设和反腐败斗争的强大合力,助力反腐倡廉工作深入扎实有效开展。

 五是开展村级内部审计监督是维护农民群众切身利益的新手段。村级组织是社会主义新农村的基本单位和组织基础,村级干部担负着社会主义新农村建设和贯彻落实党的各项方针政策的重要历史使命,能否正确履行职责,直接关系到农民的切身利益。通过对村级负责人的经济责任内部审计监督,可以有效的监督检查国家各项方针政策的落实情况,中央支农惠农政策效益的发挥情况,农村土地承包经营权流转情况,农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况等农村新政,确保社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会目标的实现,促进农村社会的和谐稳定。对于在城乡一体化建设中出现的“城中村”和“落后村”等新情况、老问题,认真搞好调查研究,不断完善制度,健全监督机制,不断强化内部审计监督,要从保护维护群众利益的高度出发,监督落实好拆迁补偿问题,正确处理好集体利益与群众个人利益关系,弱势群体与既得利益集团的关系,对于“落后村”要搞好精准扶贫审计监督,为增加农民收入,缩小城乡差距,加快推进新型城镇化建设建言献策,发挥内部审计“参谋”作用,为农村改革与发展保驾护航。

三、强化村级内部审计监督要统筹各方监督力量,搞好体制机制的“顶层设计”

“大审计”统筹谋划,解决有章办事、有人管事、有人干事。目前,大多数地区开展的村级内部审计监督,主要以乡镇农业经管站为主,乡镇审计所为辅的并行监督模式。监督对象以财务收支和“三资”(资产、资源、资金)为主要内容。这两种监督模式,无论从监督力度和效能,还是监督内容和范围,都远远不适应审计“全覆盖”要求和社会各界期待。在经济发展新常态下搞好村级内部审计监督,必须解决好审计力量不足、体制机制运行不畅、审计结果利用不好三个方面问题。当前,审计力量不足是首要问题。解决这一问题的主要途径,就是强化乡镇主体责任,成立由乡镇一把手直接分管,纪委、组织、审计、民政、农业经管站等相关部门人员组成的审计办公室,落实定人、定编、定岗三定问题,做到有机构、有场所、有人员。上级审计机关要主动作为,建立联席会议制度,整合国家审计机关、乡镇内审机构以及乡镇纪检、组织、民政等部门力量,形成监督合力,建立长效机制,解决好村级内部审计监督领导不力,力度不够,重视不足,机制运行不畅问题。

“大数据”理念构思,实行责任共担,资源共享,信息共用。村级内部审计监督,就是以审计为手段,揭示村级组织在经济运行和管理中存在的突出问题,有针对性地提出审计建议,帮助村级干部正确履行职责,提高他们对村级经济和村民自治管理的驾驭能力,注重从村级治理层面,进一步提高完善相关制度建设,利用审计报告结果列出问题清单,提出整改意见,并跟踪整改落实情况,促进村务财务公开,保障村民群众的知情权、参与权、监督权。加强审计信息化建设,建立审计信息台账。利用“大数据”理念,安装必要设备,配齐相关器材,搭建审计信息链接平台。数据建立应是多方面的,包括被审计干部对象基本情况数据库、被审计问题数据库、审计疑点问题数据库、问题整改数据库等。乡镇内部审计机构要认真研究制定审计方案模块,积极主动与乡镇纪检、组织、民政无缝隙对接,确定审计内容和审计方向,发挥部门联动作用,互通有无。加大数据综合利用力度,提高运用信息化技术核查问题、评价判断、宏观分析的能力,把审计成果运用到村级干部年度目标考核、党风廉政建设、村务政务公开、群众信访稳定工作中去,解决审计结果共审共用,资源共享问题。

“大指导”强化监管,打造一支业务精湛、有责任担当的内部审计队伍班底,补齐审计能力不强“短板”。当前,本地区村级内部审计监督总体情况是好的,绝大多数乡镇和部门设立了内审机构,健全了制度,配备了专兼职内审人员,内部审计队伍不断壮大,业务水平不断提高,履职能力不断增强,效能得到充分发挥。但是,审计专业水平低,专业骨干人员少,审计程序操作不规范,审计档案资料不齐全,自觉履职的积极性不高,审计担当意识不强等问题,是制约村级内部审计事业健康发展的瓶颈,必须切实解决好。一是发挥审计机关或内审协会组织主渠道作用,强化干预和推动意识,参照审计机关标准编写内审质量控制操作指南,研究制定优秀审计案卷评选标准和内审机构任务目标考核办法,助推乡镇和部门进一步完善内部审计监督制度。上级审计机关要成立内审指导科,分类指导,靠前督导,变指导为主导,增强内审工作的时效性、政策性、针对性和执行力。二是强化组织协调能力,发挥内审协会桥梁纽带作用。村级审计监督面临新使命、新挑战、新常态,内审协会组织要顺势而为,积极应对,大胆创新,不断加强协会自身建设。建立健全内审协会章程和定期联席会议交流、内审项目质量分析评比、内审工作督导检查等“三个机制”,加强对内审人员的组织管理、岗位培训和继续教育,关心爱护内审人员,积极建议增加内审人员政治福利待遇,培养一批能干、敢干、想干审计精英队伍。三是加大村级内审工作宣传教育,特别是加大对村级干部和财务人员的审计法规宣传教育,定期举行审计法规学习教育培训班,扩大审计监督在农村的社会影响,为开展内审工作创造良好社会舆论氛围。

“大容量”拓展空间,实现审计范围无死角、审计内容无盲区、审计对象全覆盖。强化内审效能,加大对权力运行的监督和制约。实施全方位、全覆盖内部审计监督,审计内容和监督对象横向到边,纵向到底。具体做到五个必审,一个坚持,一个担当。即:涉及村财务收支,债权、债务必审:涉及村集体资产重组、租赁、买卖必审;涉及土地承包和集体“四荒”资源必审;涉及国家惠农惠民政策,如中央农村政策各类直补及城市社区安居房、居民低保申报等必审;涉及村级财务政务公开内容不全面、数字不真实、时间不及时,群众不明白的必审。坚持任内经济责任审计,即村居两委换届审一次,村居干部任中期间审一次。见微知著,揭示农村集体资产管理漏洞,防微杜渐,担当经济“卫士”。

四、强化村级内部审计监督要贴近社会,聚焦热点,确保“精准发力”

审计监督的重点要突出。围绕农村、农民群众,最关心、最直接、最现实的利益问题,按照社会关注的,政策规定的,群众关心的,特别是经济强村和有群众来信来访,干群关系复杂,矛盾突出的薄弱村,把审计监督的重点对象放到抓两头带中间上,从现象入手,计划着眼,带着问题审,跟踪线索查,突出问题导向,有的放矢编制审计工作计划,制定审计工作方案,确定审计重点村和重点项目。进一步强化村党支部书记和村委会主任经济责任审计,将所有村级干部纳入审计监督范围,有计划、分批次、分阶段地组织实施,实现村级干部经济责任审计监督“全覆盖”。把精准扶贫、脱贫作为村级审计监督重点项目,对涉农项目资金进行跟踪审计,延伸审计到农户,实现涉农惠农项目资金审计监督的“全覆盖”。      

审计监督的内容要全面。所谓“小政府,大社会”就是指镇村这一级。村级管理是国家治理体系中最基本的一环,也是最薄弱的一环,财务制度不健全,政策执行不到位,民主管理不规范较为普遍。大多数村级组织没有建立真正意义的财务制度,缺乏有效的内部监督机制和掌控能力,村级财务公开不到位、不透明,村民参与民主决策的意识淡薄,使财务公开流于形式。因此,村级审计监督要不断创新审计理念,扩展审计内容,完善审计方式,全面加强“管理过程”审计监督。一是现行的“村财乡管”制度仍有缺陷。虽然“村财乡管”制度解决了村级内部专职、专业财务人员匮乏问题,在一定程度上促进了村级财务管理的规范化、专业化,但是由于管理范围面大量广,工作人员责任心不强,再加上各村的财务状况不尽相同,乡镇农业经管站很难清楚掌握村级财务的实际情况,管理也就流于形式,实质上是“只代不管”。因此,村级财务审计监督要在“管”字上下功夫,管好报账员,监督记账员,控制审批权。二是村级资产处置监管不力,账务处理随意性大。在村集体资产处置过程中,要把审计监督的重点放到能否坚持民主决策程序,能否落实公开招标制度,能否进行评估作价,处置手续是否完备等关键节点上,确保处置过程公开、透明、公正。个别村在资产收益上,如资产出租、转让收入,“四荒”土地的承包收入不入账,账外循环;个别村干部违规操作、中饱私囊,甚至出现村两委干部集体“坍塌式”贪腐,发生“窝案”现象,这些问题无不反映“管理过程”中的监督漏洞和制度缺失。三是村级工程建设质量监管不严,项目施工操作不规范,工程决算存在“潜规则”。农村集体工程项目建设普遍存在不透明,不进行公开招标,无施工合同,无预决算方案,缺乏行之有效的内部监督机制。施工过程没有专人跟踪质量监管,施工结束后更没有组织人员进行工程验收,甚至出现“豆腐渣”工程等现象。这种集体工程项目“三无”现象,大有利益输送之嫌,必须严加审计监督。四是国家惠农政策落实不到位,资金使用有瑕疵。在服务“三农”发展过程中,国家支农资金逐年增加,部分专项资金和转移支付直接到村,一些村以各种名目挤占挪用,甚至虚列开支套取农村基础设施建设补贴资金,骗取粮食补贴资金等。对发放到农户的救灾、优抚、特困补助、计生奖励等专项经费大部分由村干部代领,存在未发放到位、侵占克扣的现象,由此引发许多干群关系紧张问题,直接影响党和国家在群众中的形象,影响农村社会和谐稳定。

审计结果运用范围要广泛。围绕中心,服务大局,牢固树立审计精品意识。好的审计效果,源于精心组织,认真实施。本着审计覆盖“广”一点、反映情况“准”一点、查找问题“深”一点、分析原因“透”一点、 建议措施 “实”一点的目标要求,把成果意识贯穿于计划安排、项目制定、方案实施、成果利用,审计活动全过程,致力于全方位打造客观真实,具有震慑作用的审计精品,以此激发社会各界利用审计结果的主观愿望,让审计结果变成社会监督的动力,满足社会各界期待,满足群众的知情欲望,检验党和国家的方针政策在农村的执行力。一是积极探索乡镇人大审计报告制度,让更多的“公权力”参与其中。在我国现行审计体制下,村级审计仍然属于内部审计范畴,审计结果的权威性受到各方质疑。因此,国家审计机关有必要开展“村官直审”,并授权或协调乡镇审计所通过向人大例会报告形式增强村级审计的影响力和权威性,争取审计结果更高层次、更大范围的运用。时刻关注乡镇党委、政府的中心工作,关注社会热点、难点和敏感点问题,及时提供审计信息,满足服务大局、服务群众需要。实践证明,积极争取乡镇党委政府重视、人大代表支持,纪委、组织、民政、农村经管站等“公权力”监督配合,村级审计监督一定能够发挥应有的监督作用。二是坚持客观公正,实事求是原则,把审计结果摊在“阳光”下。在维护农村稳定,不激化社会矛盾的前提下,要用群众听得懂、看得见、易接受的方式,适时公开被审计对象的基本情况、审计评价、查出的主要问题、审计处理意见、被审计对象整改落实等情况。根据村干部经济责任审计内容要求,及时召开村两委成员、村民代表大会,通报审计进展情况,查明有关经济事项,揭示和处理问题,澄清群众的疑问,并通过村务公开栏和村广播等形式,公告重大经济决策和重大投资项目情况;村财务收入、支出、结余情况,资产、负债、净资产情况;政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况;村居干部报酬发放情况,让权力运行暴露在社会公众的“阳光”之下,将村干部行使经济管理权力过程置于村民监督之下,以此监督规范村干部管理村集体经济的行为,稳定和理顺村干部与村民之间的关系,有效化解干群矛盾。三是加强内部审计宣传,提高内部审计的社会影响力。内部协会要发挥阵地作用,办好内部审计刊物,加强内部审计人员的法律法规知识学习培训,促进内部审计机构和审计人员之间在新理论、新知识、新技术、新经验等方面的学习交流。对上采取审计报告、审计信息、审计要情方式向各级领导经常汇报。对外利用电视、报纸、农村广播等新闻媒体,宣传内部审计工作的重要性、必要性,宣传内部审计工作取得的成效,宣传内部审计为村级管理和促进农村经济发展所发挥的重要作用,提高内部审计的社会影响力,形成各级领导和社会各界都来重视和支持内部审计的舆论氛围。

 
 
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