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关于实行领导干部离任交接制度的调研与思考
 

 

作者:单晓丽 来源:  时间:[2016-09-24 18:49:43] 

 

 
 

 即墨市审计局  单晓丽

长期以来,在领导干部离任交接过程中存在交接责任不清,资产等相关事项交接不规范,交接时效性不强,交接事项缺乏约束力等问题,给经济责任审计工作开展带来诸多影响。为落实党的十八大、十八届三中全会对经济责任审计工作提出的新要求,解决经济责任审计实践中出现的新问题,即墨市审计局围绕如何实行领导干部离任交接制度这个课题,组成专题调研组,通过召开座谈会、实地调查走访、查看相关资料等形式,调研了即墨市18处镇(街道)、度假区、开发区和40个市直部门(单位)领导干部离任交接的现状及对离任交接工作的意见建议,结合近几年的经济责任审计工作实践,通过对领导干部离任交接过程中存在的问题及意见建议的搜集、分析、研究、总结,在此基础上提出了实行领导干部离任交接制度建议及下一步工作设想。

一、实行领导干部离任交接制度的必要性分析

(一)实行领导干部离任交接制度有利于明确领导干部经济责任

调研中发现,多数领导干部交接工作仅依任职时间上的衔接与工作职务上的转换即告完成,多数领导干部看重的是职权的交接,而对财务及其他重大事项交接手续重视不够,特别是涉及一些资产、帐外债权债务等经济事项,有时相关经济责任难以界定,不仅影响对领导干部任期经济责任履行情况的正确评价,也影响了领导干部正确、全面地履行职责。

一是容易导致部分领导干部经济责任意识弱化。部分领导干部存在回避经济责任的侥幸心理,不能正确全面履责。如个别领导干部离任时,对一些重要的投资管理、经济事项及档案资料不交接或交接手续不清,人一旦离开资料丢失,极易导致账外资产循环或资产流失。

二是容易形成不稳定因素。未作挂账处理的合理债务未纳入离任审计范围,导致“前任一走了之,新官不理旧账”现象的发生。对待债权债务,前任推后任,后任不理睬,上、下、左、右互相推诿扯皮,长期难以解决,无形中形成了不稳定因素。如:因“签单”而未及时结账的账外招待费、未完工或未结算工程建设项目潜在的负债和离任时收支暗抵、遗留问题由后任“捡账”的问题等,责任难以界定。

三是容易导致部分领导干部存在不廉洁行为。调研中发现,个别领导干部离任前有突击花钱现象,如:有的提前支付远期债务。还有个别领导干部把原单位购置的电脑、相机等公物带到新单位使用,扰乱了原单位正常的财务秩序,很容易造成国有资产流失。由于“来时底不明、走时事不清”,影响了对干部工作实绩、能力水平、廉洁守纪等方面的准确评价,进而一定程度上影响到对干部的正确使用和监督管理效果。

(二)实行领导干部离任交接制度有利于深化经济责任审计工作

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确要求,审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况做出界定。领导干部离任经济责任交接制度是划分前任和后任经济责任最为有效的方法,推进权力运行公开化、规范化,健全经济责任审计等制度是党的十八大提出的新要求,从法规的角度看,建立健全这一制度,也是经济责任审计的内在要求。2012年11月,中共即墨市委办公室、即墨市人民政府办公室印发《即墨市党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计实施办法》,使经济责任审计工作有章可循,基本解决了以往经济责任审计中存在的“经济责任难界定、审计评价难到位、审计成果难运用、相关部门难配合”的“四难”问题。

通过近两年的实践并结合调研情况,反映出制度所规定的经济责任问责制度尚未得到有效执行,审计问题整改并没有完全到位,给经济责任审计工作带来了一定的被动性。实行领导干部离任交接制度,对经济责任审计制度建设有十分重要的意义,可以更加准确地界定出前、后任的责任,防止出现互相推诿、离而不交和离而不接等现象的出现。

(三)实行领导干部离任交接制度可有效解决基层审计任务重和人员不足的矛盾

近年来审计工作越来越受到各级党政领导的重视和关注,审计机关的审计工作量在逐年递增。正常情况下,基层审计部门对国家审计署、省审计厅统一安排的审计项目必须按规定时间完成外,有时还要抽调人员配合纪检(监察)、组织等有关部门开展办案调查、检查等临时性的工作,而组织部门交办的领导干部经济责任审计任务又都比较集中,一批下来往往是几个甚至是几十个。以即墨市审计局为例,作为基层审计部门,现有5个业务科室,共有审计业务人员24名,每年完成的审计项目约为80余个(其中:经济责任审计项目50余个),审计任务重和人员紧张的矛盾日益突出。基层审计机关力量不足,容易造成审计项目积压、审计项目质量不高的问题。实行领导干部离任交接制度可以为领导干部经济责任审计工作提供一个较好的审计平台,有利于减轻审计部门的工作压力,提高审计工作质量和工作效率。

(四)实行领导干部离任交接制度可以促使领导干部加强日常财务管理和经济管理

调研中发现,个别领导干部受“一支笔”观念的影响,平时对财务管理知识缺乏必要的学习,日常财务疏于管理,造成单位财务管理不规范、不健全。这使得接任领导干部需要花费较长时间调查摸底、熟悉状况,降低了工作效能,影响经济工作的正常运行。实行领导干部离任交接制度,可从制度上约束领导干部任期内的从政行为,要求领导干部离任接任时必须交接, 让离任领导走得清清楚楚,让接任领导接得明明白白,也就在客观上要求领导干部在任时必须依法理财,规范各项经济、政治、社会活动,对加强任期内日常财务管理、完善财务基础工作、规范经济行为起到积极的促进作用。

二、实行领导干部离任交接制度的主要做法、成效及存在的问题

2014年以来,即墨市审计局在深入调查研究的基础上,创新工作思路,从健全机制措施入手,提出强化领导干部离任交接建议,得到了即墨市经济责任审计工作领导小组高度重视,并召集有关部门讨论、研究,制定了《即墨市离任领导干部经济责任事项交接管理暂行办法》(以下简称《办法》),对领导干部离任交接作出具体规定。

(一)主要做法

1、明确交接对象。《办法》规定所有经济责任审计对象在办理调任、转任、免职、辞职、退休等之前,需按照规定的内容和程序办理经济责任事项交接。实现了离任交接对象的全覆盖,有效保证了工作的连续性。  

2、细化交接事项。经调研,在实际工作中,离任者需要交接的、接任者最想了解的事项主要涵盖经济决策事项,建设工程事项,经济实体的资产、负债事项,经济纠纷事项以及领导干部使用公共财物等事项。《办法》主要对具体的交接事项进行了细化和明确。一是经济决策事项,主要指任期内尚未完成的经济决策,有关承包、租赁、担保、投资等重要经济决议、合同及其变更的相关书面材料;二是建设工程事项,主要指任期内未完工程项目按程序形成的项目建议书、可行性研究报告、招投标文件、工程的概(预)算、项目调整和变更、工程价款结算、工程竣工验收等书面材料;三是本单位及所属经济实体的资产、负债事项,主要指任职期末本单位及所属经济实体的固定资产和盘点情况、货币资金、有价证券、各种债权、债务明细等;四是经济纠纷事项,主要指任期内已经发生,但尚未了结的经济纠纷或诉讼事项;五是领导干部使用公共财物事项,主要指领导干部个人保管和使用的公共财物;六是其他事项,主要指离任领导干部认为需要说明或者交接的事项。

3、规范交接程序。《办法》明确了离任领导干部所在单位应在离任领导干部离任后十个工作日内,对任期内各项工作情况进行归纳总结,做好任期内经济事项的清理工作,并准备书面经济事项交接材料,及时通知离任领导和接任领导。领导干部经济事项交接工作在离任领导和接任领导干部之间进行。交接过程中,移交方要逐一介绍交接事项,做到书面写清、口头讲清和当面交清,接收方如发现有事项不清的,应立即主动询问。交接资料经各方确认无误或无异议后,办理书面交接手续,在《即墨市离任领导干部经济责任事项交接表》上签字确认后,由离任领导干部所在单位加盖公章。交接表一式六份,离任领导干部、接任领导干部各执一份,所在单位存档一份,报纪检监察、组织、审计部门各一份。

4、明确交接责任。离任领导干部需要对交接的经济责任事项及有关资料的真实性、完整性、合法性作出书面承诺。对无故拖延或者不办理交接手续的,按照有关规定追究责任。对交接中隐瞒事实、造成损失,或者有其他违纪行为的,给予相应的组织处理或者纪律处分。

5、离任审计印证。离任领导干部经济责任事项交接后,由审计部门根据组织部门的委托,统筹安排工作计划,组织实施离任经济责任审计。离任交接资料作为重要的审计内容,审计中发现的离任前的违规违纪问题,由离任领导承担责任。算好“清白账”和“明白账”,处理好“新官不理旧账”给审计评价所带来的困扰,有利于界定经济责任,加强对领导干部的有效监督。

(二)初步成效

20145月交接制度实施以来,已完成80多名领导干经济责任离任交接工作,有效改善了“新官不理旧账”的弊端,让领导干部“走得清楚,接得明白”,也为领导干部任期内经济责任审计工作提供了较好的审计平台。同时,进一步增强了领导干部责任意识和自律意识,有效地维护单位财经纪律和工作秩序,为正确评价领导干部工作实绩提供了准确依据。

一是从制度层面促进了部门各项经济和财务工作规范开展。规范离任经济事项交接改变了以前“接任领导和前任领导见个面、握握手,就各奔东西”的现象,并搭建了一个能就相关经济事项面对面沟通、交流和学习的平台,使得接任领导早日熟悉情况,进入角色,及时掌握今后工作的重点和难点,少走“弯路”、不走“弯路”,减少“失误”。让离任领导走得轻松踏实,接任领导接得清楚明白,也使得部门和单位的工作连续性增强,过渡更加平稳。避免了因为出于人情面子、上下级关系等造成的新任领导不予追究,离任领导匆匆忙忙,而导致的工作衔接不上,因为换领导影响工作进展,以及公共物品、国有资产损失等情况。

二是增强了领导干部依法从政意识。推行离任交接制度,交接内容涉及个人保管和使用的公共财物,未了结的债权债务,承包、租赁、合作、抵押、担保等合同协议及其变更的相关书面资料等具体内容。前任未了的经济政治社会事项移交给接任者,接任者原本认为不关我的事,变成了以后自己应该解决的事。许多领导干部都在前任的基础上,努力规范单位的内部管理,在交接前全面梳理单位的有关经济政治社会事务,及时处理前任未了的债权债务等,改善了过去“新官不理旧账”的状况,领导干部的经济责任意识和自律意识进一步得到增强。 

三是完善了干部监督管理机制。规范领导干部离任经济事项交接工作,既有机整合了市纪委,市委组织部、市人社局、市财政局、市审计局和相关单位的监督责任,便于各部门监督的有效实施,又进一步细化经济责任审计联席会议办公室的职能,充分发挥了各成员单位的职能优势。交接制度明确了离任者的经济责任,又约束了领导者的从政行为,在领导干部内部管理关键环节上建立了控制,从机制上完善了对经济责任审计对象的监督与管理,是一种有效探索,也为科学考核评价干部实绩提供了基础依据。

四是深化了经济责任审计工作。在审计的基础上推行规范领导干部离任交接事项,规范了经济责任审计工作,进一步细化了交接责任和经济责任的概念,为下一步审计部门做好领导干部离任审计工作奠定了基础。不仅前移审计监督关口,扩大审计监督覆盖面,还进一步缓解了审计任务重与力量不足的矛盾。对于单位资金量少,内控较为健全,交接时交接任双方未曾提出异议,将会减轻经济责任审计工作量,使审计机关有较充足的时间,能集中力量查深查透重点部门、重点领域和重点内容。同时,从制度上界定前后任的经济责任,这为正确评价经济业绩,明确经济责任奠定了基础。同时促进经济责任审计项目质量的进一步提高。

五是促进了部门和单位各项基础工作的规范和完善。离任交接事项涵盖面广,不仅涉及到财务工作的移交,还涉及到单位各职能科室的主要业务工作,在短时间内做好此项工作要求很高。各单位为更好地做好离任交接工作,需要对平时的基础工作予以规范和完善,如镇(办事处)的基建科室,需要及时对基建项目的立项、合同、预算、决算、会议纪要等相关材料进行整理和归档,并及时清理基本建设工程进度和资金支付结算情况;如固定资产管理部门,需要对新增、报废、处置等资产进行及时登记和变更,并定期做好资产的盘点工作,只有平时基础工作做得好,才能在交接时,交的明白、及时。

(三)制度实施中存在的问题

调研发现,领导干部离任经济责任事项交接,作为一项新生事物,推行时间不长,实际操作中存在一些不足,突出表现在三方面。

一是个别领导干部思想上重视不够。个别离任领导避重就轻,敷衍应付,采取选择性“模糊交接”;个别接任领导碍于情面,充分依赖审计机关,认为有审计机关监督把关,不需要劳神费心,一接了之;还有个别领导干部财务管理知识缺乏,平时疏于管理,交接准备工作做的还不细致,交接工作仍存在漏洞。

二是部分单位不能在规定的时间内办理交接。调查反映,由于领导干部职位调整时间要求比较紧,交接表附件资料过多,短时间难以把握,加上单位日常财务管理和经济管理水平的差异,按照要求在10个工作日内填写存在难度,特别是对于镇(街道)需办理交接的事项较多且复杂,难以在规定的时间内办理交接。

三是交接内容往往不够全面。通常以经济责任审计涉及的事项为主线,重点对账面现金、固定资产等显性事项进行交接说明,而对一些临时动议事项、重要协作关系、工作思路等隐性情况考虑较少,交接的不多。
三、进一步完善领导干部离任交接制度的设想与建议

实践证明,在实行交接制度实践中取得一定的社会效果,但由于该项制度试行的时间不长,在目前的实施过程中也反映出一些难点和不足,需要在实践中不断总结和完善。

(一)进一步完善交接制度,避免形式主义。领导干部交接制度在交接内容上、方法上、程序上还需要进一步改进。一是分类设置,区别对待。可根据被审计单位性质、财务收支等状况,对收入单一、收支额度较小的单位需按照规定的时间办理离任经济事项交接工作;对那些有资金分配权、有二级机构、专项资金和非税收入较多的重点部门和单位,根据实际情况适当延长交接时间。二是严格程序,全程跟踪。严格规范干部离任经济事项交接工作程序,明确各个环节的工作重点,交接事项应提前明确,要做好指导和跟踪检查工作,发现问题要及时督促交接单位或交接人进行纠正。

(二)强化交接单位业务培训,促进廉洁从政。部分领导干部由于平时公务繁忙,没时间或不注意学习经济、法律、财务、管理方面的知识,再加上少数会计人员素质不高,造成本单位财务管理不规范、资料不全、会计信息失真等问题。为充分发挥审计“免疫”功能、发挥“预警”作用,开展“领导干部履行经济责任能力培训”是必要的措施之一,把事后监督转入事前指导、教育,使领导干部更多地了解和掌握任期内履行经济责任的内容、方法和要求,从而在履行好行政责任的同时履行好经济责任,逐步实现用专业知识管理专业工作的目标。

(三)严格把关,防患审计风险。离任经济事项交接工作作为加强干部管理和监督的一项重要举措,为防患审计风险,审计机关应认真执行审计准则,严格审计执法,将离任交接的经济事项审计作为重点内容,加强对薄弱环节和重点环节的核查。同时,交接中应充分运用内部监督的功能,在重要事项上要求分管领导、业务经办人都要审核签字,融内外部监督于一体,确保离任经济事项的真实性。

(四)建立离任交接结果公示制度。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》提出:逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。与之对应,将交接结果应在适当范围内进行公示,接受干部群众监督。

(五)增强实效性,建立长效监管机制。通过建档立卷、跟踪考察、实践检验等措施,对离任者重点督查交接事项是否全面、具体、真实;对接任者重点督查是否科学地承接了上任制定的长远目标思路以及遗留事项的整改情况。同时可采取制定领导干部的职责范围、工作目标、考核标准、奖惩制度等手段,促使领导干部既要做好任期内的工作,又要积极处理前任遗留事项,切实避免单位问题久拖不决,积重难返,影响政府形象的情况出现。充分发挥离任交接在评价使用、管理教育、监督约束干部中的作用,促进各项经济工作持续健康发展。

 
 
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