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以“三方联审”审计模式推动政府投资审计的实践与探索
 

 

作者:杨修常 来源:  时间:[2017-03-01 10:05:37] 

         近年来,随着经济社会迅速发展,政府各类投资规模逐步扩大,各级审计机关加大了政府投资项目审计监督力度,切实发挥了提升财政投资绩效、遏制工程领域腐败、促进项目管理等重要作用。目前,因政府投资项目类型各异,还没有统一的审计模式。各地审计机关在地方政府的重视和支持下,逐步探索形成了适合本地实际的政府投资审计模式,发挥的作用越来越显著。滕州市审计局牢固树立审计的绩效意识,有效管控审计风险,注重发挥审计体系的整体作用,立足县级工作实际,对政府投资的重点工程项目,探索实行了“一个工程、两条主线、三方联审”审计模式,有效促进了政府重点投资工程项目的综合效益。
 
一、“三方联审”模式的方法与效果
 
所谓“三方联审”模式,主要是针对政府投资的热点、难点、关注度高的重大工程项目,采取由政府审计机关主导,组织投资建设单位内部审计、社会审计机构参与,围绕资金运行和工程建设两条主线来实施审计的一种模式。具体做法是,由审计机关审计人员担任组长或主审,主要负责建设程序、资金管理等内容的审计;根据中介机构资质等级和审计人员专长,建立专家人才库,对不同类型的建设项目,从中介组织中选聘部分专家担任审计组成员,与审计机关人员共同承担工程造价部分的审计;设计变更、隐蔽工程施工、工程量签证等事项由投资建设单位内审机构负责实施,在第一时间现场监督和记录,审计组复核后使用。
 
“两条主线”,即围绕政府投资项目资金运行、工程建设程序两条主线实施审计。具体来说,资金运行方面,重点审查工程建设资金筹集、管理及拨付使用等情况,主要检查非法集资、违规借贷行为,资金是否专户专账核算管理,是否存在超预算建设或未按合同约定按工程进度拨付资金,是否存在截留、挤占、挪用、损失浪费等现象。工程建设程序方面,重点审查建设项目的审批、建设规划及施工许可等文件健全性和有效性,以及建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等招标投标程序及其结果的合法性规范性。向建设单位及时通报苗头性、倾向性问题,或持续跟踪审计,有效发挥预警作用,积极督促建设单位尽快整改完善。
 
二、“三方联审”模式的优点分析
 
“三方联审”模式优点集中表现为以下方面:
 
一是审计体系优势互补叠加效应明显。目前,县级审计机关政府投资审计普遍存在审计人员少、知识结构相对单一、业务技术力量薄弱等问题,每个投资项目涉及很多专业领域,单靠审计机关的力量,难以满足整个项目的业务需要,有必要吸收社会审计力量,发挥审计体系整体作用来完成。坚持“专业的事要交给专业的人做”。审计机关具有熟悉国家法规政策、能够结合政策措施跟踪审计等优势;中介机构的优势在于一线实践经验丰富、专业技术力量强,尤其是对工程造价、评估鉴证业务熟悉;内部审计机构作为投资方的代表知悉投资方需求、工程功能定位,目标导向更加明确。因此,“三方联审”模式作为一种“合成审计”,吸收了各个方面的信息和成果,集中了审计的优质资源,从而提高了政府投资审计的综合“性价比”,实现了审计综合效益的最大化。
 
二是实现了监督和服务并重的目的。一方面审计机关坚持问题导向,关注投资市场乱象,揭露违规违法问题;另一方面,社会审计机构作为中介鉴证方,关注工程造价,促进节省投资。因此,“三方联审”模式使得两者结合更加紧密,便于形成交叉立体式监督格局,体现了审计监督的多面性,有利于推动政策落实、节本降耗,也有利于将政府投资工程项目打造成为放心工程、民心工程,让地方政府满意,提高了审计地位。
 
三是提高了投资审计工作效率。首先,内部审计机构代表项目方,在日常跟踪审计时,已经收集积累了设计变更、隐蔽工程施工等方面的资料。审计机关对此加以甄别、复核、采信,可以节约很多审计资源。其次,审计过程中安排内部审计人员担任联络员,既便于协调沟通,又便于资料归集,还可以安排内审人员负责材料价格确认等可控制、不涉密方面的工作,节省了审计时间,提高了审计效率。
 
四是提高了审计人员整体素质。在“三方联审”模式下,三方审计人员业务上相互学习借鉴、方法上互相交流。在审计工作中,审计机关审计人员作为政府工作人员,以良好的工作作风影响并约束中介机构审计人员,带动中介审计、内部审计人员更好地开展审计,同时向中介机构虚心学习相关的审计业务技能,丰富审计经验,提升审计能力。
 
三、“三方联审”模式的改进与完善
 
在“三方联审”模式中,审计机关作为主导力量应总结经验,扬长避短,立足解决审计力量滞后这一难题,采取更加有效的措施,使该模式日臻完善。
 
一要加强审计项目计划管理。有些时候,地方政府将审计机关视作“万金油”,经常临时安排非政府投资类的建设工程审计工作。这体现了地方政府对审计机关的信任,但也容易使审计机关超越审计职责权限,造成不应有的审计风险。因此,明确投资审计范围十分必要。审计机关要依据《审计法》和审计署《政府投资项目审计规定》,收集发改、住建、建工、财政等部门政府投资方面的信息,科学制定审计项目计划,主动规避参与非本职业务带来的风险。
 
二要科学把握“三方联审”理念。树立发展理念、法制理念、绩效理念、绿色理念,明确投资审计的目标和工作方向。坚持问题导向,揭露违规违法问题,注重投资效果分析,关注强行上马、大拆大建、决策失误问题,关注资源浪费和环境破坏问题,减少对工程管理范畴的涉入。审计机关应发挥主导作用,细分审计机关、内审机构和社会审计机构的职责分工,明确责任,加强管控,协调推进。
 
三要提升审计工作水平。加强审计业务教育培训,鼓励支持投资审计人员参加多种形式全方位的后续教育,丰富实践经验,提升业务技能;加强职业道德和廉政纪律教育,强化制度约束和流程控制,形成不敢腐、不想腐、不能腐的良好工作机制,使审计人员成为投资审计领域的行家里手。
 
四要加强对中介机构的管理与监督。“三方联审”模式的质量风险在于造价审计的真实性,风险控制的关键是对中介机构监督。要通过公开招标或竞争性谈判等方式,让信誉良好、业务水平高、符合资质要求的社会中介机构参与到政府投资审计中来。要建立外聘审计人才库,制定工作规范,加强对中介审计业务的再监督。要建立对合作中介机构考核制度,定期评定中介机构和聘用人员,形成优胜劣汰的良性竞争机制。(杨修常)

 
 
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